公益法与诉讼正义的悖论

这篇文章最初发表于《Astral Codex Ten》 ，并入围了今年的书评比赛。 （此后经过轻微修改。）

我们如何最终会陷入这样一个世界：每个新的公共工程项目都晚了几年才完工，而且预算超出了数十亿美元？所谓的“环境审查”在哪里被武器化以阻止太阳能电池板等明显的绿色举措？旧金山一座新建筑获得批准的时间比建造整个帝国大厦的时间还要长？ 1

如此复杂的一组功能障碍必定有一组同样复杂的原因。我们花了几十年的时间才陷入了这一混乱局面，就像没有一个简单的解决办法一样，我们的历史上也没有一个简单的拐点可以让我们把所有的责任归咎于一个简单的拐点。

但如果有呢？事实上，如果我们可以将整个事态归咎于一个人，一个过去的替罪羊，我们都可以用挑剔的手指喊道：“都是那个人的错！”

历史学教授保罗·萨宾在他的新书《公共公民：对大政府的攻击和美国自由主义的重塑》中指出，确实有这样一个人。那个人不是一个留着小胡子的恶棍——他是一个自由派知识分子。如果你对他有任何了解，那可能是因为你熟悉“悬吊查德”这个词。

没错：这都是拉尔夫·纳德的错。

他是怎么做到的？通过创建现在所谓的公共利益运动：公民通过起诉政府来强制变革（或更常见的是阻止变革）的一种激进主义形式。尽管它的出发点是最好的，并且一路走来取得了一些真正的好处，但这种政治创新导致了我们今天都抱怨的治理僵化。

一位谦逊的 30 岁律师发起的运动如何成为该国激进主义的主要形式，并彻底改变我们政府的运作方式？

为了找到答案，我们必须回到拉尔夫纳德进入青春期之前的时代——新政时代。

一开始，有新政。

好吧，在那之前美国历史上发生了很多事情。如果从《独立宣言》开始计算，已有 157 年的历史；如果从第一批人类定居者抵达北美的时间算起，则有 13,000 年的历史。

但美国历史的当前时代直到20世纪30年代中期的新政才真正开始。变革的规模令人震惊：数十项主要法案和联邦机构，包括美国证券交易委员会、联邦住房管理局、联邦存款保险公司、社会保障、最低工资、集体谈判和 FDA 的药品许可权都可以追溯到新政。在短短几年内，联邦政府从在经济中扮演基本上不插手的角色，转变为几乎触及经济的每一个部分。

创造新政的人们对专家的力量有着不可动摇的信念。这就是为什么新政严重依赖一种新的国会权力授权模式：国会将创建一个拥有广泛自由度的联邦机构，然后他们或总统将为该机构配备外部专家。摆脱了政治进程的肮脏压力后，这些机构人员——他们几乎都是男性——将利用他们的专业知识重塑国家2 。

田纳西河谷管理局是新政机构的典型例子。它成立于 1933 年，旨在实现贫困的田纳西河谷3 的现代化，其任务广泛，包括发电、防洪、化肥制造和总体经济发展。它不必做的事情是：由任何实际居住在那里的人来执行该山谷的计划。尽管 TVA 受到广泛欢迎，并且至今仍被认为是成功的，但其开发计划却导致超过 125,000 名居民流离失所，而他们基本上没有追索权。它的第一任领导人表现出了那个时代特有的缺乏谦虚的态度，他在描述该机构的工作时说：“上帝创造了一个人，人类就应该将其发展为一个整体。”

当然，罗斯福的宏伟计划遭到了一些保守派的抵制，到了 20 世纪 40 年代，共和党人成功推动通过了一项法律，保证公众意见征询期以及至少对机构规则进行一定的司法审查。但在很大程度上，这些机构彻底融入了我们的政治，美国经济陷入了相对稳定的平衡。约翰·肯尼思·加尔布雷斯 (John Kenneth Galbraith) 在其 1952 年出版的《美国资本主义4》一书中通过对抗权力的概念总结了这种均衡：大政府、大企业和大工会共同努力，共同管理经济。

到了 20 世纪 60 年代，这一模式的缺陷开始显现。为当选总统肯尼迪准备的一份报告概述了监管捕获问题，即旨在监管私营企业的机构过于接近其主题并最终为他们服务的过程5 。一个新的自由主义知识分子阶层因指出政治机构的计划有时粗暴地对待他们本应服务的公民而声名鹊起。雷切尔·卡森的《寂静的春天》批评了美国农业部滥用杀虫剂的行为，而简·雅各布斯的草根运动成功地阻止了最终机构负责人罗伯特·摩西冲撞穿过西村的高速公路。

尽管卡森、雅各布斯和其他类似的积极分子取得了种种成就，但他们却倾向于保持一致。他们反对的是具体的政府计划，而不是计划制定机构的整个结构。要想彻底根除新政代理模式，需要有更远大的想法。

拉尔夫·纳德 (Ralph Nader) 1934 年出生于康涅狄格州温斯特德，父母是一对黎巴嫩移民。许多著名的活动家都有戏剧性的出身故事，但纳德没有：他的家庭很富裕，据我所知，他有一个快乐的童年。然而，这个家庭确实存在道德压力：当纳德获得普林斯顿大学的奖学金时，他的父亲强迫他拒绝，理由是他们的家庭有能力支付6 。

二十岁出头时，纳德已成为哈佛法学院的风云人物，在他的一名同学在车祸中受伤后，他对车辆安全产生了兴趣。二战后，高速公路建设蓬勃发展，汽车销售也随之蓬勃发展，1946年之后的二十年里，美国汽车保有量增加了两倍。但这些汽车也相当危险，人均汽车死亡率是其两倍多今天的。在哈佛大学，纳德提出了当时具有开创性但现在已被广泛接受的“双重伤害理论”：车祸最好被概念化为由两次单独的伤害组成，首先是汽车本身撞到了某物，然后是乘客撞到了物体。车内7 ．

毕业后，纳德搬到华盛顿为丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉工作，莫伊尼汉后来成为一名强大的参议员，也是一个令人失望的火车站的同名者，但当时他是肯尼迪的助理劳工部长。莫伊尼汉也对汽车安全感兴趣，他甚至签订了一份合同，以厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair）的肉类包装揭露《丛林》为蓝本，写一本有关该问题的书，但他最终从未完成。

纳德走进了虚空，他欣然同意接管这份合同。由此产生的书《任何速度都不安全》于 1965 年出版。它记录了汽车制造商强烈抵制哪怕是简单的安全改进的方式，并推动文化转变，从将事故归咎于个别驾驶员，转向更流行病学的方法，将车祸视为一个公共卫生问题。

《任何速度都不安全》取得了一定的成功，但并没有引起太大的轰动，直到他们热衷于抹黑总经理纳德。雇佣了一队私家侦探来挖掘他的丑闻，甚至招募了几名年轻女子来引诱他，试图诱骗他8 。由于纳德的禁欲生活方式和工作之外完全没有任何兴趣，他们在任何对他不利的事情上都失败了。但他们笨拙的诡计尝试确实让纳德出名了，他的书也成为了畅销书。不到一年后，林登·约翰逊签署了《交通安全和公路安全法案》，这很大程度上归功于纳德的倡导。

纳德几乎凭一己之力开启了汽车监管的新时代，并启动了一个使汽车变得更加安全的过程（尽管不幸的是，它的外观也大大不那么酷）。他赢得了与全国最大公司的一场战斗，一路上他甚至靠通用汽车的钱勾搭上了一些性感的女人。

开个玩笑——当通用汽车公司的女性邀请他回到自己的公寓时，表面上是为了“讨论外交关系”，但他怀疑自己受了圈套，因此拒绝了。但他后来确实以他罕见的幽默方式告诉记者，“通常情况下我会答应的。”

在这一点上，对于像纳德这样的人来说，通常要做的事情就是再写一本书，继续他们的个人行动主义道路。但纳德有更宏伟的计划。他决定成为一种新型企业家——自封为“公共利益的游说者”，并在其他积极分子中传播他的非传统方式。

因此，他成立了一个致力于实现这一目标的新组织：响应法研究中心。他的新名声使他能够从精英学校招募一批有声望的年轻律师，其中包括塔夫脱总统的曾孙和埃德·考克斯，后者在为纳德工作时娶了理查德·尼克松的女儿。 “这就像你在看普尔曼汽车的名字一样，”纳德的一位早期员工在一个笑话中说道，今天需要如此多的解释，我几乎后悔将其包含在这篇文章中9 。

现在我们生活在纳德创造的世界中——超过 10% 的美国私营部门劳动力在非营利组织工作——很难看出这是多么具有开创性。 501(c)3 甚至还没有创建；此类组织为数不多，往往是围绕特定身份群体的利益而构建的，在最高领导层以下，其工作人员主要由志愿者组成，例如全国有色人种协进会和女性选民联盟。

纳德的团体有所不同：这是一个由全职专业人员组成的倡导组织，致力于广大美国公众的利益（或者至少是他们所认为的美国公众的利益） 10 。 1969 年，当该小组开始研究他们的第一个项目时，《基督教科学箴言报》写道：

据人们所知，华盛顿以前从未发生过类似的事情。一群非官方但消息灵通的局外人……作为一种民间团体，突然来到一个相当古板的政府委员会，在沙发下戳了一下，问了一些粗暴的问题。

《华盛顿邮报》的一位专栏作家给这个团体起了个绰号“纳德的突袭者”，这个绰号一直沿袭下来。

突袭者决定他们的第一个目标是联邦贸易委员会，纳德认为联邦贸易委员会对其本应监管的企业过于亲密，未能履行其保护美国消费者的表面使命。他们很快撰写并发布了一份措辞激烈的报告，其中包括指责联邦贸易委员会充斥着“酗酒、极度疲倦、旷工，甚至以最温和的标准来看也无能”。

纳德和他的员工几乎都是自由主义者。但他们是与新政创建者不同类型的自由主义者。越南战争和民权运动（以及后来的水门事件）使他们对政府失去了信心，他们对所谓的“专家”和总体上的中央集权不信任11 。

这种不信任就是他们通过自己的独立组织运作的原因，而不是通过竞选公职或与劳工运动等现有团体合作。他们中的许多人都是激进组织者索尔·阿林斯基的追随者，后者强调对领导失败的解释侧重于结构性问题，而不是个人选择。 “通过经验，”阿林斯基写道，“你学会不把人们视为出卖者和背叛者。 [道德]在很大程度上是对你在特定时间在权力模式中所占据的位置的合理化。”

换句话说，这不仅仅是让合适的人掌权的问题，因为掌权的行为本身就意味着他们不再是合适的人。保持纯粹的唯一方法就是在体制外运作。

纳德还认为，如果你想完成某件事，你不应该攻击你的敌人，而应该攻击你的朋友。毕竟，你的敌人已经讨厌你了。但你的朋友会被激励去倾听。因此，他的小组的联邦贸易委员会报告主要批评民主党。民主党人很生气。众议院议长吉姆·赖特后来写道，纳德就像一个新秀足球运动员，认为你可以通过对付自己的四分卫来赢得比赛。

但纳德的理论是有道理的。该报告发布后，国会赋予联邦贸易委员会更大的权力，并授权公民参与其决策。他的团队很快就在工作场所安全、空气和水污染等问题上采用了同样的策略。他们的倡导有助于通过《清洁空气法》（1970 年）和《清洁水法》（1971 年），这是有史以来最大的两项环境立法12 。

由于纳德认为旧方法存在缺陷，《清洁空气和水法案》与之前的同类法律存在重大差异。尽管这些法律继续依赖由外部专家组成的机构，但它们拒绝完全服从这些法律的新政风格。相反，他们给了他们创建的机构极其详细的任务、程序和时间表。他们要求对机构的决定进行司法审查，并明确授权公民起诉不遵守规则的机构。 （此前，并不清楚随机的一个美国人在这种情况下是否会受到起诉。）正如纳德的一位高层人士所说，这些新法律的目的是“不受政府监管”。

如果说纳德在《Unsafe at Any Speed》之后出名，那么他现在变得更加出名。他让更多律师进入公共服务的梦想已经超出了他最疯狂的预期。 1968年，他发表了一场精彩的演讲，其标题听起来像是取自一本奇幻小说：“法学院和律师事务所：媒人的萎靡还是旧秩序的崩溃”，其中指责法学院腐败年轻的律师。第二年，哈佛法学院三分之一的毕业生申请与他一起工作。

尽管事实上纳德从各方面来看都是一个绝对残暴的老板，除了工作之外没有任何兴趣，个人生活也不存在。他从未结过婚，据我所知，他从未有过任何恋爱关系，表面上是为了全身心投入事业。他强迫员工每周工作一百个小时，并因在他们度假时打电话斥责他们不工作而臭名昭著。

到了七十年代中期，纳德的影响力达到了顶峰。乔治·麦戈文曾短暂考虑让他担任副总统，但纳德拒绝了，并拒绝了作为第三方候选人参选的请求——此时，他坚决反对卷入选举政治。 1976 年，吉米·卡特 (Jimmy Carter) 获得民主党提名后，他与纳德进行了长达三个小时的会面，纳德一直在向他讲授政府“真正”如何运作。最高法院法官刘易斯·鲍威尔 (Lewis Powell) 表示，“纳德是美国企业界最有效的对手”，纳德可能将此视为一种恭维。

但他真正的影响力在于他的榜样所激励的许多其他群体。有些组织，例如环境保护基金，是明确模仿纳德的组织的。其他人，如塞拉俱乐部，早于纳德，但开始复制他的战术。 20 世纪 70 年代，活跃的非营利组织数量增加了两倍。

最初，这些团体中的绝大多数都是左倾的，但很快保守派积极分子也加入了进来。他们为什么不呢？尽管纳德经常被讽刺为激进自由主义者，但纳德及其同类的运作方式却有一些非常保守的地方。他们对政府非常不信任，大部分时间要么发表批评政府的报告，要么直接起诉政府。 （在纳德启发的塞拉俱乐部法律辩护基金的头两年里，他们的 77 起诉讼中有高达 70 起针对政府！）他们帮助制定的法律就是在设计时考虑到了这种不信任。

但称其为对政府的不信任并不完全准确。因为在纳德看来，立法和行政部门可能不可避免地走向腐败，但他和他的盟友确实信任一个部门：法院。纳德的哲学是通过诉讼实现正义。让公民个人或代表他们的团体更容易提起诉讼，剩下的事情将由法律程序处理。就好像纳德和他的团队发现了一个作弊代码，可以远超他们的体重级别。环境保护基金会表示，诉讼“比游说、投票箱或抗议更快”产生结果。

这些结果往往是惊人的。就像纳德创立的法律和社会政策中心根据新的（受纳德影响的）国家环境政策法案提起诉讼，要求停止跨阿拉斯加管道的建设。提起诉讼时，CLASP 成立还不到两年，只有十几名员工。然而他们还是设法获得了一项禁令，使管道建设停止了几年。

全世界（或者至少是关注这类事情的一小部分）都震惊了。华盛顿特区的大多数人甚至没有听说过的一家小型律师事务所至少暂时停止了美国历史上最大、最雄心勃勃的工程项目之一。

等等，等等，等等。纳德和他的追随者催生了一代又一代的模仿者，他们起诉、主张、起诉、主张，作为回应，我们将政府机构纳入新的规则之下，限制他们的运作方式。当然，公共利益运动并不是推动这一程序的唯一力量。但这是一件大事。

最终我们到达了今天的美国：一个拥有数以万计的公共利益非营利组织的国家，一个想要在政治上有所作为的雄心勃勃的年轻人更有可能加入起诉政府的非营利组织，而不是加入政府本身。

就个人而言，公共利益运动推动的变革——其中包括规则制定的评论期、彻底的环境审查、机构规则的执行前审查以及无处不在的法院挑战——似乎是合理的想法。但总的来说，它们阻碍了政府采取任何行动的能力。具有讽刺意味的是，七十年代进步人士帮助制定的政策现在却阻碍了当今进步运动要求的政府行动。

事后看来，纳德认为更严格的程序可以防止监管捕获的想法似乎天真得无可救药。事实证明，减少机构的自由裁量权和对详细流程进行分层实际上并不能阻止富人和有权势的人利用该系统。如果说有什么不同的话，那就是额外的官僚机构实际上进一步促成了这种操纵，因为只有最专注、资源最充足的参与者才能有效地操纵复杂的程序。

如今，商业团体主导了机构通知和评论期，提交的评论数量几乎是公共利益团体或公民个人的十倍13 。超过 80%的意见由业界提交给 EPA。 《信息自由法案》——由纳德倡导，于 1966 年通过时被誉为前所未有的政府透明度机制——如今主要被企业用于盈利目的14 。因诉讼活动或旨在抢占先机的过度法律审查而阻止或推迟的许多项目包括夏威夷的公共交通、科德角和纽约州北部的风电场以及纽约市的拥堵定价，更不用说数百万套新住宅了。我们应该在全国范围内建设，但没有。

公益运动的法律主义做法也带来了隐性成本。他们的变革理论建立在一小群受过教育的精英内部人士的不懈努力之上。因此，他们的争斗经常发生在幕后——他们可能是为了公众利益而行动，但这并不总是意味着公众感兴趣。他们的论点是针对法庭的，通常依赖于技术细节，而不是广泛的正义理论。

但法院更擅长拆除而不是建设。纳德的运动停止或推迟了很多它所反对的事情，但它在描绘应该在他们的地方建造什么的积极愿景方面效果要差得多，更不用说实施了。

一心一意地追求这种游戏内策略也以牺牲联盟和运动建设为代价，这使得这些团体的许多胜利比最初看起来更加脆弱。

我不认为纳德对美国社会最有效和持久的影响——推动汽车安全首先让他出名——也是通过电视露面和他的书，他建立了最广泛的公众基础，这并非巧合。支持。是的，他推动的立法为汽车的制造和测试制定了更严格的标准。但立法之所以没有因漏洞而被削弱——以及这些标准在六十年中持续变得越来越严格的原因——是因为大多数公众相信纳德的观点。

尽管如此，我并不认为这意味着纳德和他的盟友奉行他们所采取的战略一定是错误的。公共利益运动带来的变化带来了很多好处，仅仅因为这些变化产生了一些意想不到的后果就认为没有公共利益运动我们会过得更好，这是错误的。

此外，这种倒退可能是不可避免的。治理的历史就是一场不断拉锯的历史：我们自信地实施一项我们确信能够解决所有问题的变革，却发现它有意想不到的漏洞或不可预见的副作用。我们取消了减少腐败的专项拨款，却发现我们取消了一项重要的交易促成工具，从而搞砸了国会的工作。我们推动公开初选，以减少烟雾缭绕的房间里男性的影响力，却发现我们为民粹主义煽动者开辟了一条通往权力的道路。我们创建了由外部专家组成的独立机构，我们认为这些专家不会受到政治程序的肮脏影响，但他们最终对人民的意愿反应不够，所以我们增加了一系列规则和条例，让公众能够更大的话语权，但最终却被少数人垄断，或者扼杀了各机构完成任何事情的能力。

政治的本质是，任何改革都不会永远有效，因为下一代政治企业家将不可避免地发现新的方法，使进程服从他们的意愿。最终，总会有另一个迪克·福斯伯里（Dick Fosbury）揭示一种没人预见到的系统运作方式。

尽管如此，我确实认为这一切的发展方式可以部分归咎于纳德的个人特质。他黑白分明的世界观，加上他对交易和妥协近乎病态的厌恶，使他特别适合一种关注监管和法律行动而不是建立联盟和选举政治的激进主义形式。纳德的僵化和不灵活是出了名的，所以他的动作也是如此也就不足为奇了。但较少以规则为导向的运动可能会减少官僚主义障碍，而这些障碍现在已成为进步行动的障碍。

就像它所讲述的运动一样， 《公共公民》这本书是一个有价值的项目，但也存在重大缺陷。主要问题是它无法判断它是历史叙事还是政治理论著作。作为一本政治理论著作，它并没有采取足够强有力的立场——我明确地提出了许多主张，而这些主张在书中只是轻微暗示。我认为我们正在提出同样的论点，但这本书的主张如此微妙，以至于很难百分百确定。

作为一种历史叙事， 《公众公民》有一个更简单的问题：它很无聊。作者的写作风格就像一位学者，书中的细节也很轻松。毫无创意的章节标题（第三章名为“创建公共利益公司”）让你领略一下写作的样子。一个特别令人震惊的问题是，尽管这本书的大部分内容都是关于纳德的，但关于纳德的传记信息却很少。对于那些显然认同伟人历史理论的人来说，作者对伟人本身的信息却少之又少。你在这篇评论中读到的任何有趣的传记事实——甚至是像纳德从未结过婚这样基本的事实——几乎肯定是我通过其他来源找到的。

矛盾的是，这本书既无聊又过于简洁。不到 200 页的篇幅就结束了，我经常需要在互联网上查找资料才能充分了解正在发生的事情。我感觉到作者试图让这本书具有大众吸引力，但是来吧：任何愿意读这样一本书呆子书的人都愿意再读一百页左右。此外，罗伯特·卡罗和罗恩·切尔诺已经证明，如果故事引人入胜且细节丰富，人们就会阅读数千页的大部头著作。

基本上，我对《公共公民》的批评就像卡茨基尔关于餐厅的老笑话一样，那里的食物很糟糕，而且份量太小。

现在这篇评论已经超过四千字了，我什至几乎没有提到 2000 年的选举。虽然那场臭名昭著的灾难并不是这个故事的核心部分，但我确实认为值得写一篇简短的后记。像纳德这样的人——一个坚定的远离体制之外的人，一再拒绝支持者要求他竞选公职的要求——是如何最终进行一场注定失败的第三方竞选活动，并在这个过程中帮助选举出一位让美国更加恶化的总统？比纳德有过进步吗？

答案始于纳德毫不妥协的道德世界观。从来没有、也可能永远不会有一位总统能够达到他的极端标准。以吉米·卡特为例：尽管卡特给予纳德前所未有的个人接触权，尽管纳德的许多支持者在卡特的政府中担任高级职位，但纳德除了批评他之外什么也没做，事实上还积极破坏他的连任15 。纳德预测，“里根将通过激励反对派来帮助[我们的运动]”，但这一预测可笑地不准确。几十年后，他终于承认卡特实际上是他一生中最有利于消费者的总统。

因此，当然，当九十年代到来时，纳德同样蔑视克林顿夫妇，没有注意到他所倡导的反政府自由主义是导致克林顿和戈尔等“第三条道路”民主党人的部分原因。就像《愤怒反对机器》视频一样，他将布什和戈尔视为同一个人——“tweedledee 和 tweedledum”，他称他们为“tweedledee and tweedledum”。他没有从里根时代吸取任何教训，再次错误地预测布什的胜利实际上对国家更好，因为这会激发进步运动。

但看起来另一个难题是纳德只是想引起注意。尽管他生性谦逊，但他喜欢成为聚光灯的焦点，而且自七十年代末职业生涯达到顶峰以来，他就很少出现在聚光灯下。现在他就在这里，一直出现在电视上，并被视为主要候选人。他向吉姆·莱勒吹嘘自己有资格担任总统，因为“没有人比我起诉政府的次数更多”。

当然，我确信纳德会说他想要关注的是他的想法，而不是他自己。但如果他真的只关心这场运动，那么当他的十二位最杰出的前助手写了一封公开信，恳求他停止告诉所有人两位主要候选人之间没有区别的神风特攻队策略时，他可能会听。纳德不仅无视他们，而且随着选举日的临近，他加倍努力，在佛罗里达州广泛开展竞选活动。

我们都知道故事的结局。纳德将选举结果推给了布什，但布什的表现非常糟糕，甚至连他自己的政党也完全否认了他的政治遗产。反恐战争造成的死亡和破坏远比纳德的安全带指令所阻止的要多得多。就像另一个布什，杰布！，拉尔夫·纳德以一个笑话结束了他的职业生涯，人们对他的一个史诗般的面孔的记忆比对他任何实际成就的记忆更多。

原文： https://www.candyforbreakfast.email/p/public-interest-law-and-the-paradox