唐纳德·特朗普 (Donald Trump) 的环境质量委员会前任主席玛丽·B·诺迈尔 (Mary B. Neumayr)，摄于 2019 年。特朗普已指示 CEQ 废除自 1977 年以来颁布的所有法规。 Michael Brochstein/SOPA Images/LightRocket 来自 Getty Images
如果你翻阅唐纳德·特朗普 1 月 20 日上任后发布的一系列行政命令，你会发现其中许多命令撤销了乔·拜登的命令。但在其中一项，特朗普进行了更深入的挖掘：他撤销了近半个世纪前的 1977 年吉米·卡特 (Jimmy Carter) 发布的一项行政命令。
卡特的命令赋予白宫下属环境质量委员会（CEQ）发布具有约束力的法规的权力，规定联邦机构必须如何遵守国家环境政策法案（NEPA） 。特朗普通过撤销该法案，剥夺了 CEQ 的权力。
这可能看起来相当技术性，但特朗普实际上启动了一个进程，可能会导致联邦政府处理从石油管道到太阳能发电场到高速公路、轻轨系统到国家公园等各个方面的环境审查的方式发生非常有意义的变化。
NEPA 是一项管理联邦机构的法律，告诉他们如何以及何时审查联邦项目的环境影响。然而，它是通过私人行动强制执行的：个人、公司、环保组织等可以起诉联邦机构未能进行充分的 NEPA 审查，法院可以而且确实要求进行更多审查作为回应，从而推迟或终止相关项目。审查。
对于该法律的倡导者来说，这为自然资源保护主义者和普通公民提供了一种强有力的方法来反击他们附近的污染项目；自然资源保护委员会将 NEPA 称为“环境大宪章”，并列举了它保护社区免受水污染钻探项目或堵塞石油管道导致温室气体排放的案例。
对于批评者来说，包括普遍对监管持怀疑态度的商业团体，以及许多项目经常受到 NEPA 约束的可再生能源开发商，该法律对有益的项目造成了毫无意义的延误，包括建设快速脱碳所需的清洁能源所必需的项目，因此必须进行改革如果美国要认真应对气候变化。
特朗普当然不关心气候变化。当他将 NEPA 命令与一项禁止所有海上风力涡轮机和任何用公共资金或在公共土地上建造的陆上涡轮机的行政命令结合起来时，他清楚地表明了这一点，几天后，他的内政部跟进了一项暂停许可证的命令适用于所有可再生能源项目，包括太阳能和风能。特朗普对 NEPA 的怀疑反映了商业和采掘业对该法长期以来一直持有的怀疑态度。但考虑到一些气候倡导者对NEPA 的新态度，值得一问的是，他的改变对于太阳能和其他可再生能源的建设究竟意味着什么。
现在下结论还为时过早，但支持可再生能源、反对 NEPA 阵营的一些人对此抱有希望。 “我认为，如果你想快速行动并部署清洁能源或任何类型的能源，这可能是正确的举措，”丰富研究所首席经济学家、NEPA 主要批评者伊莱·多拉多 (Eli Dourado) 告诉我。
更令人怀疑的是，特朗普的命令提出的问题多于答案。能源开发商渴望的一件事就是确定性，尤其是来自政府的确定性，如果不出意外的话，该命令会给 NEPA 和环境审查的未来带来巨大的不确定性。
NEPA 是如何运作的，以及特朗普是如何改变它的
NEPA 是最早的联邦环境法之一，于 1969 年通过，早于《清洁空气法》或《清洁水法》，甚至早于环境保护局成立。正如最初起草的那样，除了陈述国会的意见“人与环境之间应该存在富有成效和令人愉快的和谐”之外，它没有什么实质性的内容。
但参议员斯科普·杰克逊 (D-WA) 的顾问林顿·考德威尔 (Lynton Caldwell) 补充道，这将成为该法律最重要的条款：要求联邦机构考虑其采取的任何“重大行动”对环境的影响，并制定“详细声明” ”列出这些影响。
根据1946 年《行政程序法》 ，该法规定了联邦机构如何制定和修改规则以及裁决行政决定，有地位的人（通常是那些可能因规则或联邦行动而受到伤害的人）有权在法庭上对行政机构提出质疑。环保组织很快意识到，他们及其支持者可以利用这种能力来挑战未能遵守 NEPA 的联邦机构。
NRDC 在其“ NEPA 成功案例”列表中给出了美国林务局与华盛顿州一家木材公司之间拟议的土地交换的例子。 “公民团体”和 Muckleshoot 印第安部落对这一想法提出了质疑，法院裁定林务局“违反了 NEPA，因为它没有考虑足够的替代方案，也没有分析拟议交换的累积影响。”这迫使林务局重新进行分析；交换继续进行，但在 NRDC 看来，“通过更好的设计来保护古老的森林以及具有文化和娱乐意义的重要公共土地。”
联邦机构就像你我一样：他们讨厌被起诉。因此，在 NEPA 项目审查通过后不久，就必须制定明确的标准。 1977 年，卡特的行政命令将制定这些标准的任务交给了环境质量委员会，该委员会实际上是由 NEPA 于 1969 年创建的白宫部门。CEQ 的任务是制定其他机构（如 EPA、EPA）的法规。交通部等 — 必须跟进进行 NEPA 审查。
事实上，这个过程几十年来一直在进行。各机构可以而且确实以不同的方式对待 NEPA，其中一些机构比其他机构更宽松。但他们的审查过程受到必须与 CEQ 的规定一致的法规的约束，并且最终由法院确定这些过程是不够的，迫使这些机构进行数年的分析，有时会大大推迟项目。这些法院的裁决最终始终基于 NEPA 本身的文本，但以先前的法院裁决以及 CEQ 的规则为基础。
特朗普的行政命令撤销了 1977 年赋予 CEQ 权力发布这些法规的命令，并指示 CEQ 主席在 30 天内“提议废除”该委员会迄今为止发布的所有法规。理事会应该（同样在 30 天内）就各机构今后应如何进行 NEPA 审查提供“指导”，以取代这些具有约束力的法规。犹他大学法学教授约翰·鲁普尔 (John Ruple) 指出，这造成了某种悖论，他直到去年才担任拜登领导下的 CEQ 高级法律顾问。 “特朗普总统命令 CEQ‘提议废除 CEQ 的 NEPA 法规’，但 CEQ 似乎没有办法做到这一点，因为废除法规需要一个机构完成规则制定程序，而特朗普只是告诉 CEQ 不可以不再拥有规则制定权，”鲁普尔解释道。 “我不知道 CEQ 如何才能按照他的指示去做。”
对 CEQ 法规的关注可能部分归因于最近的一个法庭案件： Marin Audubon Society 诉联邦航空管理局(2024)。此案涉及加利福尼亚州的一个保护组织，对美国联邦航空局对国家公园空中游览提案的环境审查提出质疑。 11 月，华盛顿特区巡回上诉法院陪审团的三名法官中的两名裁定， CEQ 缺乏颁布 NEPA 法规的法律权力，因为 NEPA 本身并没有明确赋予其这种权力。这给CEQ 和 NEPA 的地位带来了不小的不确定性，而特朗普的行政命令似乎显然是为了支持法官的决定，即 CEQ 不颁布此类法规。
特朗普的行政命令让我立即想到了一些担忧。一是 CEQ没有主席：这是一个由参议院确认的职位，特朗普甚至还没有提名人选。这个职位是否会很快被永久填补似乎值得怀疑；拜登直到2021年4月才得到参议院的确认，而特朗普直到上任两年后才得到了参议院的确认。没有正式主席，而是有一名代理主席，但让一名临时官员在不到一个月的时间内提议对半个世纪的规则进行全面改革是一项艰巨的任务。
特朗普的行政命令意味着什么
对于一些 NEPA 怀疑论者来说，废除 CEQ 的规定开辟了一个可能性的世界，理事会及其建议的机构可以采用不同的环境审查方法，从而减少项目达到需要简明环境评估 (EA) 或一份冗长、复杂的环境影响报告书 (EIS)。
美国创新基金会的托马斯·霍赫曼（Thomas Hochman）在一篇博文中阐述了几种可行的方法。 “如果没有这些具有约束力的法规，各机构可以自由地采用更狭义的术语定义，例如‘重要性’和‘重大联邦行动’，削减替代分析，并将环境正义或温室气体排放等因素视为可选而非强制性的考虑因素，”霍赫曼写道。
例如，如果在涉及“严重影响人类环境质量的重大联邦行动”的情况下需要进行 NEPA 审查，那么各机构可以决定，例如，联邦政府仅提供有限资金的项目不是“重大联邦行动”。行动”，或者说某些小活动不会“显着”影响人类环境的质量。 “废除行政命令创造了很多机会，但也带来了很多不确定性，最终将取决于实施和一些法庭斗争，”进步研究所的艾丹·麦肯齐表示同意。
我采访过的其他专家则不太确定。 NEPA 法律本身规定了环境审查必须如何进行，如果一个机构决定对“主要”和“重大”等词语采用与以前不同的解释，它可能会面临很多诉讼风险。假设美国联邦航空局认为，例如，马林县国家公园的空中游览可能不会对环境质量产生“重大”影响。只需要一位法官同意诉讼当事人的观点，即该决定的影响重大，就会使美国联邦航空局陷入多年的法律斗争，从而推迟该过程中的基础项目。 CEQ 的规定至少在一定程度上是为了制定一套统一的标准，各机构可以通过遵循这些标准来避免此类诉讼。如果违反这些标准，各机构可能会将自己置于危险之中。
“NEPA 以相当严格的方式列出了各机构必须考虑的事项，”Alex Mechanick 说，他在 1 月 20 日之前一直担任管理和预算办公室信息和监管事务办公室管理员的高级顾问，因此处理监管问题的白宫高级官员。 “我不清楚他们可以从仅仅通过削弱监管来减轻负担的努力中获得多少收益，因为这些监管可能被认为与法规不一致。”
这里的一个大问题是，法院将如何回应 CEQ 法规不再具有约束力这一事实。一个似乎合理的答案是他们根本不回应：他们仍然需要让各机构对 NEPA 的文本负责，而过去半个世纪的法规为他们提供了一种已知的方法来确定什么与 NEPA 兼容以及什么不是。 “法院可以……看看 CEQ 的现行规定，然后说，‘好吧，无论特朗普的 EO 做什么，我们发现这个方向对我们解释和理解该法规的要求很有说服力，’”Ruple 告诉我。
丰富研究所的多拉多更加乐观地认为这一变化将产生有意义的影响：“这是一种一次性取消大量累积程序的干净方式 – 可以说‘我们甚至没有权力制定这些规则’ ，因此我们可以废除它们。”但他当然同意，最终，这些机构受到 NEPA 法规的约束，该法规近年来实际上变得更加详细。
拜登和众议院共和党人当年达成的《2023 年财政责任法案》包括对法律的修改，其中规定了环境审查的页数限制和撰写的时间限制，但也比 NEPA 之前的规定更加详细审查应如何进行以及审查应包括哪些因素。通过变得更加具体，该法律给了监管机构比以前更小的改变方针的回旋余地。
你无法逃避立法
最终，对该法律的任何重大修改都必须作为另一项立法计划的一部分。这并非不可想象——除了 2023 年的变化之外， 拜登还在 10 月签署了一项法案，限制 NEPA 对芯片制造厂的审查，因此国会有能力通过两党的 NEPA 改革——但这可能在党派界限上不可行。预算协调可以让参议院共和党人以 50 票通过一些立法，但可能无法用于允许改革。这意味着任何一揽子计划都需要参议院民主党的支持，虽然一项关于允许改革的全面两党一揽子计划在 12 月接近通过，但由于对 NEPA 改革部分的分歧而 夭折。
如果说特朗普的 NEPA 命令充其量对可再生能源建设的速度产生了模糊的影响，那么风能行政命令则具有明显的负面影响。讽刺的是，该命令本身依赖于 NEPA：它要求联邦政府加强对海上和陆上风电项目环境影响的审查，并且由于大多数风电项目需要联邦许可和/或补贴，因此大多数项目都受到这些新要求的约束。该规定还利用联邦对海岸的权力来完全阻止海上风电项目。行业组织宣称，它可能会阻止美国一半以上的现有风电项目。
陆上风电与太阳能大致并列，是美国每兆瓦最便宜的电力来源，甚至比天然气更便宜（如果不那么可靠的话——风并不总是吹）。海上风电在该订单中受到的打击更大，其成本要高得多，并且面临其他挑战，例如《琼斯法案》 ，该法案禁止外国建造的船舶在美国港口之间航行。由于美国本身不建造能够安装海上风电的船舶，因此实际上项目必须从加拿大或其他邻国一路航行到新泽西州等地来安装涡轮机。
从好的方面来看，预测表明太阳能比风能变得更便宜，这意味着风能建设对于未来脱碳的重要性可能相对较低，而且特朗普行政令的破坏性也没有乍一看那么大。但这些预测可能是严重错误的，而且无论他的 NEPA EO 最终效果如何，都很难粉饰特朗普阻止建设最便宜的清洁能源之一的决定。此外，内政部上周针对太阳能的行动与风能一样多。
综上所述，很难避免得出一个无聊但重要的结论：特朗普并没有做太多让清洁能源在短期内变得更容易建设的事情，而且正在做一些让清洁能源建设变得更加困难的事情。
原文： https://www.vox.com/future-perfect/396745/trump-nepa-environment-rules-ceq